党的二十届三中全会提出“健全城市规划体系，引导大中小城市和小城镇协调发展、集约紧凑布局。”2025年中央城市工作会议要求“着力优化现代化城市体系。着眼于提高城市对人口和经济社会发展的综合承载能力，发展组团式、网络化的现代化城市群和都市圈，分类推进以县城为重要载体的城镇化建设，继续推进农业转移人口市民化，促进大中小城市和小城镇协调发展，促进城乡融合发展。”中国城镇化进程正面临一场深刻的转型——从规模扩张到质量跃升，从单极突进到多元协同。需要深入推进主体功能区战略，统筹发展和安全的“一盘棋”，为进一步推进以人为核心的新型城镇化建设，优化大中小城市和小城镇协调发展集约紧凑布局的现代化城市体系提供战略蓝图和空间引领。
构建主体功能综合布局，增强城市群、都市圈竞争力与综合承载力
强化国家重大战略的空间统筹，分类优化组团式、网络化的城市群、都市圈空间结构和功能。在统一的空间底版上统筹高质量发展和高水平安全，分布式构建功能复合、优势互补的主体功能综合布局。提高东部京津冀、长三角、珠三角等城市群一体化水平，形成城乡融合的网络型城镇空间布局，促进人口和功能布局相协调。推动中西部地区城市群组团式发展，培育更多都市圈、省域副中心城市和区域性中心城市，提升对城镇人口的吸引力和资源要素的集聚能力。提升东北地区省会城市和大连、吉林、齐齐哈尔等中心城市稳定区域城镇人口的能力，优化沿边口岸城镇、特色资源富集城镇的功能。
优化城镇体系功能布局，促进城乡要素双向流动。统筹解决城市群、都市圈内超大城市功能过度集中与中小城市发展动能不足的结构性问题，实施差异化发展策略。依托超大特大城市着力构建多中心、组团式、网络化的城镇空间布局，引导先进制造业和现代服务业向近郊卫星城梯度转移。围绕中心城市功能定位和主导产业，引导形成都市圈中心至外围梯次分布、链式配套、紧密协作的产业空间分布格局。从城乡区域结构调整入手，推进城乡一体化发展，通过政策引导推动产业有序向周边城镇扩散，缩小区域发展差距，实现城乡基本公共服务均等化。
发挥主体功能分区与政策合力，差异化激活县城比较优势
城市化地区集中布局新质生产力产业集群。在以京津冀、长三角、粤港澳大湾区为主的城市群和都市圈地区，优先保障先进制造业、战略性新兴产业空间需求，培育承载我国科技创新前沿和未来产业的战略空间，打造参与全球竞争的产业高地。在长江中游、山东半岛、中原、粤闽浙、关中平原、北部湾等城市群，加快传统制造业转型升级，打造支撑新型工业化的重点区域。激发成渝、关中、辽中南、山西中部、黔中城市化地区资源活力，推动传统产业升级改造，承接产业跨区域梯次转移。
农产品主产区和重点生态功能区合理发展特色产业。依托特色优势品种提升内蒙古、新疆、青藏高原畜牧产业，打造以黄渤海、东海、南海等近海和深远海养殖基地为主的“海上粮仓”，西北地区开拓现代设施农业发展新空间。持续强化重点生态功能区动植物资源与现代生物技术研发的结合，培育“公司+研发+农户+物流”的现代生物产业链，构筑现代生物产业集群。
资源富集区鼓励延伸产业链。以能源资源富集区为重点，加快资源优势就地绿色转化为经济优势，重点依托晋陕蒙新等传统能源基地，打造新能源和传统能源综合利用基地，鼓励清洁能源与能源消耗密集型产业协同布局，促进能源资源就地消纳。以历史文化资源富集区为重点，推进文化产业和旅游产业深度融合发展，完善用地用海用岛政策，发展新兴战略性支柱产业。
强化产业准入精准约束与正向激励。细化重点生态功能区和农产品主产区产业准入负面清单管控单元，明确限制或禁止的开发建设活动，精准引导产业选址布局。支持生态型产业和特色产业发展，制定以乡镇为单元的产业鼓励目录，针对纳入鼓励目录的产业，完善拓展融资渠道、贷款贴息、降低利息、降低经营负担成本等激励政策。
夯实城市发展的安全底盘，以新安全格局保障新发展格局
城市发展更聚集高效。引导人口和经济向城市群、都市圈和中心城市同步集聚。提高京津冀、长三角、珠三角、成渝等城市群一体化水平，形成城乡融合的网络型城镇空间布局。支持中西部和东北地区的中心城市做大做强，增强吸引力和承载力。
粮食饭碗端得更牢。拓展大食物观下多样化的农业生产空间，优先保障农产品主产区粮食生产空间。严格保护超大特大城市郊区耕地，建设毗邻生鲜农产品生产综合保障区。推动农产品主产区县城和重点镇发展，形成以县城为枢纽、高效服务“三农”的全覆盖基本公共服务网络。
生态安全更有保障。在人口密集的胡焕庸线以东地区，增加重点生态功能区，提升生态系统功能。在京津冀、长三角、长江经济带等重大战略地区内适当加强重点生态功能区布局，提升生态服务就近供给能力。
强化主体功能区战略引领作用，现代化城镇体系将因多样性而更具特色，因协调性而更可持续。当超大特大城市与中小城镇在差异化定位中形成梯度互补，当生态屏障与产业高地在全国“一盘棋”中协同共生，中国城镇化将走向高质量发展的新阶段。
（作者：刘海丽 中国国土勘测规划院）
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